El poder en la sombra

El organigrama dice quién firma; el mapa real dice quién decide. Cuando no coinciden, el problema deja de ser político y se vuelve jurídico: ¿quién responde?

En toda institución existen dos mapas: el organigrama, que dice quién firma, y el mapa real, que dice quién decide. Casi siempre se parecen. A veces no. Y cuando no se parecen, la democracia empieza a funcionar con una luz apagada.

Conviene decirlo sin dramatismo y sin teorías de conspiración. Influir en las decisiones públicas no es ilegítimo en sí mismo: los gremios, los sindicatos, la academia, los medios y las organizaciones sociales lo hacen todos los días, y es parte del juego democrático. El problema aparece cuando la influencia es opaca, no responde ante nadie y se ejerce por encima de quienes sí fueron elegidos o designados para decidir.

La pregunta no es nueva. Hace casi setenta años, el sociólogo C. Wright Mills describió en La élite del poder cómo las decisiones de mayor impacto de una sociedad pueden concentrarse en círculos reducidos que se reconocen entre sí. En el plano global, las investigaciones del Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación, como los Panama Papers, revelaron cómo élites de distintos países ocultaron patrimonio en paraísos fiscales, lejos de la mirada de cualquier ciudadano.

Desde el derecho, el asunto tiene una arista particular: la responsabilidad. El artículo 6 de la Constitución establece que los servidores públicos responden por infringir la Constitución y las leyes, y por omisión o extralimitación en sus funciones. Es decir, responde quien figura. Pero ¿quién responde por quien decide sin figurar? Cuando el poder real queda fuera del organigrama, también queda por fuera de los controles fiscales, disciplinarios y penales que están diseñados para quienes ocupan un cargo.

Colombia tiene herramientas para cerrar esa brecha, aunque no siempre se usan a fondo. El artículo 209 de la Constitución ordena que la función administrativa se rija por principios como la transparencia y la publicidad. La Ley 1712 de 2014 garantiza el acceso a la información pública. El Estatuto Anticorrupción, la Ley 1474 de 2011, y la Ley 2195 de 2022, que incluye medidas sobre el beneficiario final de las empresas, buscan que se sepa quién está detrás de quién. Y la Ley 850 de 2003 les da a los ciudadanos el instrumento de las veedurías para vigilar la gestión pública, en desarrollo del artículo 270 de la Carta.

Ninguna de estas normas funciona sola. Una ley de transparencia sin ciudadanos que pregunten, sin periodistas que investiguen y sin funcionarios que se atrevan a decir que no es letra muerta. El poder en la sombra prospera exactamente donde la luz es opcional.

Por eso, la pregunta que debería ocuparnos no es solo quién manda, sino quién responde. Mientras esas dos preguntas tengan respuestas distintas, la democracia seguirá teniendo organigrama, pero no tendrá control.